Институт энергетических исследований РАН

В современных условиях необходимость разработки стратегических и тактических документов для решения ключевых проблем экономики и реализации государственной политики в материальной и социальной сферах не только сохраняет,  но усиливает свою актуальность из-за многогранностей сочетания государственного регулирования экономики страны с рыночными возможностями при достижении поставленных целей.

В России накоплен богатый опыт разработки программ развития. Начиная еще с 1979 года в условиях плановой экономике была принята определенная итерационная последовательность разработки научными академическими, территориальными и отраслевыми учреждениями комплексных научно-исследовательских тем развития страны, регионов и отраслей и их временная увязка. Решение ключевых проблем экономики осуществлялось посредством следующих четырех взаимоувязанных  документов:

 

Технология выполнения перечисленных предплановых разработок была предусмотрена соответствующими Методическими указаниями с непрерывным обновлением каждой из названных тем раз в пять лет. Таким образом, предусматривалось соблюдение принципа межрегионального и межотраслевого регулирования и предполагалось гибкое и непрерывное обновление системы прогнозов на перспективу до 20 лет по мере достижения целей, поставленных на ближайший 5-летний период.

 

С началом перестройки разработка этих документов в государственном масштабе была прекращена. В последние 15 лет делались и делаются попытки разработки федеральных программ и других документов, которые по своему содержанию, предложениям и выводам во многом уступают документам прошлых лет. Выполнение и контроль наработанных решений практически не рассматриваются. Однако практика последних лет доказала, что положения комплексного программно-целевого подхода к прогнозированию развития сложных региональных и отраслевых систем сохраняют свое значение. Это подтверждается основными положениями и рекомендациями при разработке федеральных, региональных и отраслевых программ Минпромэнерго России, Минэкономразвития России, Советом по изучению производительных сил Минэкономразвития России и РАН, ИНЭИ РАН, а также всеми без исключения региональными отзывами на упомянутые выше Методические рекомендации, в которых, в частности, отмечается «Необходимо обеспечить единство подходов к выявлению диспропорций в прогнозировании спроса и предложения на энергоресурсы, повышения надежности функционирования региональных энергетических комплексов и в целом российской энергетики. Низкая эффективность государственного регулирования развитием отраслей ТЭК оборачивается упущенной выгодой для государства, регионов, хозяйствующих субъектов и инвесторов».

Анализ действующих и разрабатываемых региональных и отраслевых энергетических программ

 

Региональные отраслевые и межотраслевые программы являются разновидностью целевых комплексных программ социально-экономического развития и служат инструментами регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формами хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных территориальных и отраслевых проблем. Этот тип программ составляет значительную по количеству, масштабам и ресурсоемкости группу мероприятий, формируемых и реализуемых в настоящее время в Российской Федерации. Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) региональные программы, разрабатываемые и осуществляемые по инициативе центральных государственных структур, и собственно региональные программы, формируемые и реализуемые территориальными органами исполнительной власти, в большинстве случаев с участием ведомств и учреждений федерального уровня. Региональные программы классифицируются по нескольким признакам (территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программных задач и др.). Конкретная региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Она может быть по территориальной принадлежности – республиканской, краевой или областной; по функциональной ориентации - отраслевой; по масштабам программной проблемы – широко или узкоспециализированной; по продолжительности реализации - среднесрочной, долгосрочной и т.д.

 

Современный этап в разработке региональных программ начался в конце 1992 года, когда Правительство Российской Федерации одобрило основные положения "Концепции энергетической политики России в новых экономических условиях" и поручило разработать Государственную комплексную топливно-энергетическую программу на период до 2010 года "Энергетическая стратегия России". В рамках работ над "Энергетической стратегией" с самого начала особое внимание было уделено ее региональным аспектам. В соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 6 декабря 1993 г. № 1265 "О Федеральной целевой программе "Топливо и энергия" был определен перечень и заказчики по обеспечению реализации большого количества входящих в данную программу специализированных подпрограмм. Подпрограммы носили отраслевой, межотраслевой, региональный и межрегиональный характер.

 

Начиная с 1993 года были подготовлены концептуальные положения и программы развития энергетики, основных угольных компаний и многих регионов страны - Севера, Северо-Запада, Центра, Черноземья, Северного Кавказа, Урала, Тюмени, Западной и Восточной Сибири, Дальнего Востока. Одновременно была начата разработка региональных программ для отдельных субъектов Российской Федерации, основными заказчиками которых являлись администрации этих регионов. К настоящему времени разработаны или находятся в стадии разработки большое количество региональных энергетических программ, в том числе для Архангельской, Вологодской, Воронежской, Курской, Мурманской, Оренбургской, Пермской и Челябинской областей, Дагестана, Карелии, Хакасии и ряда других территориальных образований. Накоплен определенный опыт работы по разработке региональных энергетических программ и топливно-энергетических балансов в Республике Саха (Якутия), Московском регионе, Амурской, Ивановской, Омской и Ярославской областях. На основе разработки региональных энергетических программ и топливно-энергетических балансов в этих регионах:

 

1. Производится планирование тарифов на тепловую и электрическую энергию и средств областного и местных бюджетов на оплату электроэнергии и тепла отпускаемых для бюджетных учреждений и льготных категорий граждан.

2. Обеспечивается финансовая стабильность работы ЖКХ в процессе реформирования отрасли.

3. Определяется эффективность эксплуатации источников энергоснабжения, уровни расхода энергоресурсов и потенциал энергосбережения.

4. Оптимизируются расходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на оплату использованного топлива и энергии на объектах социальной сферы, выявляются «точки потенциальных угроз» социальной безопасности региона.

5. Определяются достоверные уровни экспортных и межрегиональных поставок ТЭР, активизируется участие администраций субъектов Российской Федерации в решении задач межрегионального и межгосударственного уровня.

 

Региональные энергетические программы позиционируются как документ научно-рекомендательного характера, обосновывающий региональную стратегию развития отраслей ТЭК, содержащий важнейшие мероприятия и инвестиционные проекты с учетом их финансового состояния. Информационное обеспечение РЭП должно быть достаточно представительным по показателям развития различных отраслей экономики, временным периодам и территориальной детализации их внутри региона. Предлагаемый подход, с одной стороны, обогащает содержание программы, а с другой – дает возможность отдельным подразделениям администрации регионов, компаниям ТЭК и потребителям энергоресурсов наглядно представить свое долевое участие, высказать собственную точку зрения и прийти к взаимопониманию на стадии разработки программы в различных аспектах последующей реализации ее разнонаправленных мероприятий. Несмотря на различия в ведомственной и территориальной принадлежности их разработка должна проводиться на единой методологической основе, а различия в методических подходах к их составлению должны сводиться к учету специфических особенностей развития соответствующих отраслей, хозяйственных комплексов и территорий. Необходимо использовать несколько сценариев развития экономики региона, в том числе одного – ориентированного на основные положения и уровни развития разработанные федеральными органами исполнительной власти. В некоторых программах в качестве основного рассматриваются сценарии, отражающие позицию только администрации субъекта Российской Федерации. Такие РЭП по параметрам развития, потребным финансовым ресурсам и источникам их покрытия не могут в полной мере использоваться при разработке программ более высокого уровня, например, федерального округа, в состав которого входит данный субъект Федерации.

 

Анализ практического опыта разработки РЭП иногда свидетельствует об автоматическом переносе методов федерального макропрогнозирования на региональный уровень, бессистемности в разработке и принятии территориальных решений. Имеются попытки осуществления чрезмерного количества одновременно реализуемых не увязанных между собой мелких и частных программ. Программы не проходят необходимую объективную экспертную оценку, содержат завышенные потребности в финансовых и материально-технических ресурсах, в значительной степени ориентируются на получение средств из федерального бюджета. Не проводятся соответствующие расчеты потребности в материальных и финансовых средствах и эффективности их использования. Инвестиционные проекты формируются без учета ресурсного потенциала региона и реальных возможностей федеральной поддержки. Непоследовательно устанавливаются сроки реализации этапов программы и отдельных мероприятий. Не создаются надежные организационно-управленческие и нормативно-правовые документы для разработки, реализации и контроля исполнения положений программы. Разработка РЭП осуществляется в условиях острого дефицита информации, следовательно, невозможности учета всех объективных факторов на стадии ее формирования. При разработке РЭП не всегда учитываются интересы и возможности смежных территорий и отраслей, возможности взаимозаменяемости ресурсов. Инвестиционные проекты, предлагаемые к реализации в ряде случаев не ранжированы по степени значимости и очередности осуществления с общеэкономических позиций. Как правило, основным источником финансирования этих проектов намечается федеральный бюджет.

 

В целом на основании анализа предшествующих источников по разработке региональных энергетических программ представляется возможным сделать следующие выводы:

 

1. Опыт экономических исследований последних лет доказывает, что поддержание пропорциональности развития, достижения экономического равновесия, устойчивости экономических систем может быть обеспечено только посредством использования элементов комплексного, системного государственного подхода, используемых при прогнозировании развития сложных региональных и отраслевых систем.

2. Разрабатывать РЭП и стратегию социально-экономического развития региона желательно одновременно как два взаимодополняющих друг друга документа, а не последовательно.

3. Рекомендуется продолжительность периода, на который разрабатываются региональные энергетические программы, - 15-20 лет. При этом Энергетическая стратегия России должна являться первичным документом по отношению к РЭП, основные положения которой должны выступать в качестве ориентиров для субъектов Российской Федерации при разработке РЭП.

4. Делать акцент на управление региональными программами из федерального центра на основе приоритета общегосударственных интересов нецелесообразно. РЭП не должны являться просто разделом общегосударственной программы.

5. Для разработки РЭП, построенных по итерационному, пошаговому принципу – сначала «сверху - вниз: федеральный уровень - федеральный округ - субъект Российской Федерации, а затем «снизу – вверх", необходимым условием является наличие механизма регулирования экономики, согласующего интересы всех сторон, который в настоящее время отсутствует как на федеральном, так и на региональном уровне.

6. Для исправления создавшегося положения Минпромэнерго России должен доводить разработчикам РЭП ориентировочные данные по сценариям социально-экономического развития страны и регионов, индикативные данные по развитию в стратегических энергозонах страны важнейших, структуроопределяющих проектов ТЭК и энергетической инфраструктуры (примерный технологический контур проектов, предполагаемые сроки реализации, состав энергоносителей, размеры производства (транзита) ТЭР, включая рамочные квоты для регионов по использованию ресурсов структуроопределяющих проектов, прогнозные интервалы цен и другие показатели.

7. В РЭП следует уделять особое внимание оптимизации масштабов и направлений развития собственной топливно-энергетической базы региона в увязке с экономическими параметрами и возможностями межрегиональных связей как с позиции рынков сбыта энергоносителей, так и с точки зрения получения их из-за пределов региона. Взаимодействие субъектов Российской Федерации по вопросам межрегиональных перетоков ТЭР является одним из самых сложных и необходимых этапов разработки РЭП. Поэтому предлагается формирование межрегиональных перетоков энергоресурсов на перспективный период выделять в отдельный подэтап работ.

8. В основе региональной энергетической политики должно быть положение об обеспечении устойчивого развития экономики региона посредством снижения топливной и энергетической составляющей в конечной продукции потребителей, в первую очередь, для уменьшения зависимости энергодефицитных регионов.

9. Необходимо проводить дальнейшее совершенствование региональной тарифной политики, условий и принципов формирования межрегиональных оптовых рынков на основные виды энергоресурсов, условий ввода новых крупных производителей и потребителей ТЭР на оптовый рынок, а также их взаимодействия с федеральными и региональными органами исполнительной власти, региональными энергетическими комиссиями, ОАО «Газпром», ОАО РАО «ЕЭС России» и другими крупными компаниями по добыче и переработке нефти, газа и угля.

10. Для определения энергетической эффективности экономики регионов методические рекомендации по разработке РЭП следует дополнить методикой определения стоимостной оценки производства, передачи и использования энергоресурсов различными группами потребителей. Построение стоимостного ТЭБ необходимо для регулирования процессов ценообразования на региональных рынках ТЭР и финансового анализа протекающих экономических процессов. Для этого в расходной части энергоресурсов предлагается представлять следующие позиции: бюджетные потребители, в т.ч. по видам бюджета: федеральный, субъект Российской Федерации и муниципальный.

11. Координация разработки РЭП и стратегии социально-экономического развития региона предполагает работу с большими объемами информации. Поэтому актуальными являются вопросы оперативной ее обработки, возможности моделирования стратегии и тактики развития энергетики в регионе и другие вопросы. Для этого в ходе разработки РЭП необходимо внедрение современных информационных технологий.

12. Разработка РЭП должна быть увязана с вопросами реформирования методов управления в ведущих (газовой и энергетической) отраслях страны и с переходом в них на рыночные условия хозяйствования.

13. В РЭП следует уделить особое внимание вопросам повышения надежности и эффективности топливо- и энергоснабжения коммунально-бытовых нужд, сельскохозяйственных потребителей, развитию перспективных децентрализованных и автономных систем энергоснабжения.

14. Необходимо уточнить вопросы взаимодействия с международными финансовыми институтами, создания региональных фондов инвестирования энергетических проектов, использования для инвестирования международных квот, в частности, экологической квоты и т.п., методов экономического стимулирования энергетических проектов (применение товарно-энергетических кредитов, сокращения норм амортизации, налоговых и тарифных льгот и т.д.).

15. По возможности, в отдельные разделы РЭП следует включать условные примеры, поясняющие их содержание и вытекающие из результатов предполагаемого исследования.

16. Очень ограниченное число субъектов Российской Федерации располагают кадровым потенциалом, способным квалифицированно реализовать требования и положения разработки РЭП. Поэтому необходимо: - сначала апробировать основные положения проекта РЭП в нескольких наиболее методически подготовленных регионах страны; - в ходе апробации использовать имеющийся в отдельных субъектах Российской Федерации опыт разработки РЭП и топливно-энергетических балансов; - провести ряд семинаров и совещаний по изучению имеющегося и вновь накопленного опыта разработки РЭП в ряде субъектов РФ, решению проблем и задач с использованием РЭП.

17. Получить информацию, требуемую для разработки РЭП, не всегда представляется возможным из-за отсутствия необходимого учета, недостаточной квалификации специалистов, низкой исполнительской дисциплины и по ряду других причин. В этой связи предлагается нормативно-правовым актом утвердить регламент сбора отчетных данных, формы предоставляемой информации и методику их заполнения. Определить круг организаций ТЭК, промышленных и коммунальных котельных, потребителей ТЭР с определенным минимумом потребления ТЭР, подлежащих ежегодному мониторингу. При необходимости следует ввести дополнительный инструментарий федерального и регионального статистического наблюдения.

18. Для наделения соответствующими полномочиями и привлечения администраций субъектов Российской Федерации к этой работе необходимо соответствующее постановление Правительства Российской Федерации, включающее правовую основу взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти с хозяйствующими субъектами энергетического комплекса и Росстатом при разработке РЭП.